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RESUMEN DE ANTECEDENTES
En el año 1830, luego de firmada la primera constitución, se estableció la realización de un Censo General de Población, cuyo comienzo tuvo lugar en el año 1836 bajo la presidencia de Manuel Oribe, no pudiendo finalizarse por las luchas civiles que se producían en el territorio en ese momento. Hacia 1852 se levantó el primer Censo General de población luego de finalizada la Guerra Grande. En 1860 se realizó el segundo Censo General de Población. En 1908 fue dispuesto por la Presidencia de la República, el III Censo de Población y I de Industria. A partir del año 1963 y hasta 1996 se realizaron 3 censos, en forma periódica y aproximadamente decenal en los años 1963, 1975, 1985 y 1996. En el año 2004 se realizó el Censo Fase I cuyo principal objetivo fue actualizar la cartografía, la toponimia referencial de todo el país y el marco de unidades estadísticas, además de relevar datos básicos de la población. Se lo consideró como etapa previa a los Censos 2011. Es de destacar que los Censos 2011 fueron los primeros en los que se dejo de utilizar el cuestionario papel y la información se relevo con dispositivo electrónicos cedidos en préstamo por IBGE (Brasil), similares a las pockets.
La transmisión de datos se realizó a través de la red Ceibal utilizando computadoras del mismo plan (similares a netbooks).
ANTECEDENTES
Los primeros datos sobre la población del Uruguay se remontan al año 1796, época del Virreinato del Río de la Plata, en que don Félix de Azara asignaba a la Banda Oriental 30.685 habitantes.
Hacia fines del año 1811, inicio de la Revolución Oriental, se produjo una emigración masiva de la mayoría de la población de la campaña, encabezada por el Gral. Artigas y motivada por el deseo de independencia respecto al dominio español; movimiento reconocido en la historia nacional como el Éxodo del Pueblo Oriental. Este movimiento poblacional fue utilizado para elaborar un padrón que constaba de los nombres de familia, padre, madre, número de hijos que llevaban consigo, especificando el sexo, mayoría o no de edad, así como el número de carretas en que se trasladaban, en caso de poseerlas.
Este padrón arrojó resultados que alcanzaban a 4.426 personas y 847 carretas, sin considerar al ejército (6.000 hombres) ni las carretas que se encontraban lejos del campamento (aproximadamente 100). Si bien dicho relevamiento no tuvo carácter nacional, por no comprender la totalidad de los habitantes de la Banda Oriental, tiene valor histórico por tratarse de una experiencia estadística inicial.
En el año 1821 se calculó la población de todo el territorio nacional en 74.000 habitantes a efectos de distribuir las bancas político-administrativas de los departamentos.
Hacia 1830, luego de firmada la primera constitución, se estableció la realización de un Censo General de Población, cuyo comienzo tuvo lugar en el año 1836 bajo la presidencia de Manuel Oribe, no pudiendo finalizarse por las luchas civiles que se producían en el territorio en ese momento.
Hacia 1852 se levantó el primer Censo General de población luego de finalizada la Guerra Grande. En 1860 se realizó el segundo Censo General de Población con un total de 229.480 habitantes. Desde este año hasta 1908, no se realizó ningún otro Censo General, salvo algunos cálculos estimativos del total de población y censos parcelarios.
Hacia el año 1873, y mediante estimaciones sucesivas, se le asignó a la República 450.000 habitantes, y cuatro años después, en 1877, un total de 440.000 habitantes.
En 1908 fue dispuesto por la Presidencia de la República, el III Censo de Población y I de Industria, resultando un total de 1.042.686 habitantes.
CENSOS DEL SIGLO XX
Censo de Población de 1908
El empadronamiento del día 12 de octubre de este año, permitió (como es de esperarse) acotadamente, obtener información básica de la población, desagregada por nacionalidad, sexo, edad, religión, estado civil, instrucción, profesión, situación de sanidad, tenencia de propiedades inmuebles, ciudadanía, etc.
De estos datos se desprendían indicadores tales como el crecimiento de la población, "maternidad", fecundidad, tiempo de residencia de los extranjeros, y (con nombre y apellido), los 99 centenarios que arrojaba este empadronamiento de inicios del siglo XX.
Además del de población, se realizaron los Censos agropecuario, comercial e industrial, de vivienda, de embarcaciones y de educación.
Un aspecto a destacar es la división geográfica del territorio al momento de "empadronar" a la población. Cada uno de los Departamentos se dividía a su interior en subdepartamentos, los que en la actualidad se corresponderían con barrios (en la capital) y ciudades o pueblos (en el interior del país).
Otra particularidad es la que tiene que ver con las nacionalidades con las que se identificaron a los extranjeros residentes en el territorio en aquel año (alemana, austriaca, belga, española, francesa, inglesa, italiana, portuguesa, rusa, sueca y "otomana" - incluidos europeos y asiáticos por falta de especificación-, africana, asiática y americana), que explican en este aspecto, la importancia del fenómeno inmigratorio y las posteriores características de la población, hasta la actualidad.
IV Censo General de Población II de Vivienda 1963
El IV Censo General de Población y II de Vivienda realizado el 16 de octubre de 1963, incorporaba al Uruguay dentro del concierto de Naciones Americanas que cumpliendo compromisos internacionales, participaban en el Censo de América de la ronda 1960. Así, las bases técnicas para llevarlo a cabo, fueron inspiradas en las experiencias de otros países del continente.
Este operativo fue llevado adelante por la entonces Dirección General de Estadística y Censos del Ministerio de Hacienda, y justificado por el interés nacional en la realización de un censo que asumía en ese entonces, caracteres de urgencia como labor estadística fundamental para concretar los planes de desarrollo a los que se hallaba abocado el Gobierno en ese entonces.
Revelaba además, por primera vez (luego de su muy primario antecedente en 1908), la distribución de la población por nacionalidad, características económicas (como rama de actividad, ocupación), educativas, etc.
El cuerpo de empadronadores constó aproximadamente de 60.000 personas y estaba integrado por maestros, estudiantes de secundario preuniversitario, y de la Universidad, visitadores sociales, funcionarios públicos, empleados de empresas privadas y en general, por personal capacitado para la labor.
Dicho censo aplicó el criterio de pernocte (censo de hecho) en un tiempo de referencia en que correspondía contar a: "todas las personas que pasaron en esta vivienda la noche anterior al Día del Censo. No omita a los recién nacidos antes de las 12 de la noche del mismo día, ni a los fallecidos después de dicha hora".
V Censo de Población III de Vivienda 1975
El V Censo General de Población y II de Viviendas del año 1975 se realizó el día 21 de mayo en un período histórico- político marcado por una dictadura cívico-militar en el Uruguay. Las actividades censales estaban previstas para el año 1973, pero debieron suspenderse, realizándose finalmente en el año '75.
El papel de Naciones Unidades fue importante al prestar asesoramiento de técnicos de CEPAL y CELADE y en el suministro de materiales y valiosos equipos.
El tiempo de referencia establecido en este Censo indicaba contar a "personas que durmieron anoche en este hogar, incluyendo los nacidos antes de las 12 de la noche y los fallecidos después de dicha hora".
VI Censo de Población y IV de Vivienda 1985
El VI Censo de Población y IV de Viviendas fue levantado el día 23 de octubre de 1985, oportunidad en donde el criterio de pernocte establecía las condicionantes siguientes:
"personas que durmieron anoche en este hogar, incluyendo los nacidos antes de las 0 horas del día del Censo y a los fallecidos después de dicha hora".
Cabe destacar como particularidad de este censo, que los datos obtenidos permitieron aplicar - por primera vez en el Uruguay - el cálculo de los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), lo que posibilitó estimar los niveles de pobreza con esa perspectiva metodológica. Ello permitió la mejor utilización de los datos censales para identificar las desigualdades sociales y la ubicación de carencias extremas en distintos estratos poblacionales y en una perspectiva espacial.
Las políticas sociales nacionales utilizaron exhaustivamente ese instrumento para sus acciones particulares, permitiendo - como sólo lo puede ofrecer el censo - la focalización de las mismas en áreas pequeñas.
VII Censo General de Población III de Hogares y V de Vivienda 1996
El último antecedente con el cual cuenta el país en materia de Censos de hecho, data del 22 de mayo de 1996.
En la preparación de este censo, el INE de Uruguay avanzó en una fuerte reconversión de los procesos tecnológicos aplicados a los censos, incorporando en los mismos - en la medida de lo posible - las mejores tecnologías disponibles en el período. Asimismo y debido a los cambios introducidos, el diseño gráfico, formato y ordenamiento de las preguntas en el formulario censal de 1996 sufrieron fuertes modificaciones.
En cuanto a la temática a incorporar, ésta se debatió, por un lado en el delicado balance de dar continuidad y compatibilidad con las series de variables estructurales provenientes de censos anteriores, y por otro, en la integración de nuevas variables o modificaciones de las mismas requeridas por las nuevas realidades, así como la incorporación de mejoras en la captación de situaciones particulares sugeridas por estudios de tipo metodológico.
Es así que para el censo del año 1996, existieron cambios importantes, tanto en la organización de la estructura de las preguntas en la boleta censal, como en las variables estudiadas. También se efectuaron algunas incorporaciones, y a pesar de que la existencia de temáticas específicas demandadas (raza, discapacidad, género, etc.) significaban un reclamo importante por parte de organizaciones no gubernamentales, no se entendió oportuno utilizar el censo como canal pertinente para llenar ese vacío, encontrándose en las encuestas continuas el espacio adecuado para relevar dicha información.
El criterio de pernocte regía para todas y cada una de las personas que "se alojaron aquí anoche", como lo establece la boleta censal.
Los recursos humanos movilizados superaron las 60.000 personas en las tareas que se desarrollaron en las diferentes etapas, especialmente el día del relevamiento.
CENSOS DEL SIGLO XXI
Censo Fase I 2004
Uruguay no participó de la ronda de Censos 2000 y realizó su primer censo del siglo en el año 2004.
Dos son los aspectos más relevantes de este recuento de personas. En primer lugar, el cambio hacia la modalidad censo "de derecho" (la aplicación del criterio de "residencia habitual"), es decir, censar exclusivamente a las personas que integran el hogar que ocupa habitualmente esa vivienda. Dicho concepto guarda estrecha relación con el sentido de pertenencia al lugar que la persona reconoce como su hogar. Hasta el año 1996 las personas eran registradas teniendo en cuenta la situación de hecho, es decir se censaban en la vivienda donde habían pernoctado la noche anterior al día del relevamiento.
La discusión conceptual entre los países participantes del Proyecto de Censos Ronda 2010 (MERCOSUR Ampliado y países invitados) sobre la armonización de este aspecto, se hace inmediatamente necesaria e imprescindible a la luz de cumplir con uno de los principales objetivos: hacer comparables los resultados obtenidos en los relevamientos censales de la región.
En segundo lugar, es novedoso para el Uruguay la realización del relevamiento en un período de seis semanas (mediados de junio a fines de julio), abandonado el levantamiento de la información en un único día (declarado feriado no laborable) como tradicionalmente se hizo en el Uruguay hasta 1996.
Los objetivos planteados al momento de realizar dicho recuento (Censo Fase I), se cumplieron en su totalidad, ya que el mismo permitió actualizar la cartografía, la toponimia referencial de todo el país, y el marco de unidades estadísticas. Además permitió obtener información útil para las estimaciones de los saldos migratorios y la revisión de las proyecciones demográficas, y fundamentalmente, contar con la información básica para renovar el diseño de las muestras estadísticas que se realizaron posteriormente, en particular para la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada (ENHA 2006) y la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH 2005-2006).
Adicionalmente se confeccionó un directorio de domicilios a nivel regional que permite la mejor ubicación de las unidades de investigación que integran las muestras de las distintas encuestas, ya sean éstas de viviendas (garantiza que el encuestador realice la entrevista en la vivienda seleccionada) o de empresas.
Al significar un recuento de personas, los datos abordados fueron acotados y coherentes con los objetivos planteados.
Resumen
Los Censos de población hogares y viviendas constituyen la investigación estadística más relevante para conocer la situación de la población.
Ofrecen una visión completa y actualizada de la realidad uruguaya, identifican y analizan el territorio, muestran datos de su población, sus condiciones de vida y los servicios a los que tiene acceso.
La forma de censar a las personas en el Censo de Población es significativamente distinta a la de los censos anteriores: en lugar de preguntar por quiénes durmieron la noche anterior en la vivienda (Censo de Hecho), se pregunta por las personas que residen habitualmente en la vivienda (Censo de Derecho). El período de relevamiento se extendió desde el 01 de setiembre de 2011 al 30 de diciembre de 2011, tanto en áreas urbanas como rurales.
1. INTRODUCCIÓN
El Artículo 369 de la ley 13.032 de fecha 07 de diciembre de 1961 dispone el levantamiento de los Censos Generales de Población en la República, al tiempo que establece que los mismos deberán ser renovados por lo menos cada diez años. El mismo artículo faculta al Poder Ejecutivo a ordenar la realización de otros Censos tales como el de Vivienda, el Agropecuario, el Industrial, el Comercial, etc.
En cumplimiento de ese mandato legal se han levantado los censos de 1963, 1975, 1985 y 1996. De lo anterior surge que el país debiera haber acometido la realización de un censo de población y vivienda en el correr de 2006.
En efecto, se llegaron a iniciar los trabajos preparatorios del referido censo y como resultado de los mismos se concreta en junio de 2004 la operación Censo - Fase I, que consistió en un conteo de personas, hogares y viviendas. Al concluir esta Fase, se entendió pertinente no avanzar en los trabajos preparatorios que concretaran el censo de 2006, en la medida que varios de los objetivos propuestos para esa instancia ya se habían cumplido con el operativo señalado, en particular la actualización del marco de muestreo y por tanto, era recomendable distanciar hasta el 2011 el próximo censo y de esa forma alinear al país con las recomendaciones de la Organización de Naciones Unidas y los acuerdos regionales en la materia.
Esta posición fue compartida por el Poder Ejecutivo, disponiéndose por Decreto 218/05 (7 de julio de 2005), la postergación para el año 2010 de la realización del 8° Censo Nacional de Población, 4° de Hogares y 6° de Viviendas. Entre las consideraciones contempladas para adoptar esa decisión se destacan precisamente las recomendaciones internacionales y los acuerdos regionales de realizar los censos en años terminados en cero, así como que el recuento de población y viviendas desarrollado en 2004 (Censo 2004 - Fase I), había dado respuesta a las urgentes demandas de información que en ese momento reclamaba el país. En contrapartida autoriza al INE a llevar a cabo durante el 2006 la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada, marcándose en este caso, la necesidad de profundizar en el conocimiento de temas particulares, aspecto no posible de alcanzar mediante un censo.
Con fecha 16 de enero de 2009 el Decreto 14/09, dispone formalmente la realización del Censo en 2010, estableciendo el período de relevamiento entre los meses de septiembre y noviembre de ese año.
En el mes de mayo de 2010 se comunicó oficialmente la postergación para el año 2011 del relevamiento de los Censos planificados el año 2010.
Este corrimiento respecto al cronograma original del Proyecto fue consecuencia de una serie de demoras que comenzaron a originarse en las actividades preparatorias hacia fines del 2009 y que no pudieron subsanarse a tiempo.
Una de las principales causas fue el diseño de los cuestionarios censales -contenidos y forma de efectuar las preguntas- y a consecuencia de ésta, el esfuerzo realizado en alcanzar un manual para la capacitación del personal de campo que brindara la mejor comprensión conceptual y operativa.
Estas acciones tomaron un tiempo mayor por haber transitado un camino donde se dio participación a un importante número de instituciones usuarias de la información censal, así como a técnicos especialistas en materia, centros académicos y de investigación, de modo de asegurar la mejor calidad de contenidos. Esta decisión determinó como contrapartida que el plazo de definición del cuestionario se prolongara más de lo previsto, a lo que debe agregarse que el cuestionario 2011 difiere en mucho del cuestionario del censo de 1996, lo que da cuenta de todo lo invertido en esta ocasión.
Paralelamente y cuando se iniciaron pruebas de alta exigencia sobre el equipamiento electrónico previsto para utilizar en el relevamiento, se constataron algunas deficiencia de performance, que justificaron reorientar los sistemas hacia otros dispositivos electrónicos de tipo portátil, los cuales se sometieron a prueba de performance.
Finalmente, el retraso en la adjudicación del presupuesto, impidió desencadenar las acciones necesarias para cumplir con los plazos establecidos.
Por todo lo dicho anteriormente el relevamiento comenzó en Setiembre de 2011.
2. DEFINICIÓN DEL PROYECTO
La planificación de las actividades para el 2011 comenzó informalmente a inicios de 2007, pero a partir del 1° de Agosto de ese año se constituyó la Comisión de planificación de los Censos 2011.
Originalmente se comenzó con la definición del Proyecto Censo de Población y Viviendas 2011 y en consecuencia se generó la discusión apuntando a definir los objetivos de este emprendimiento.
Considerando los recientes antecedentes existentes en la región y atendiendo a la tecnología disponible así como a las economías de escala que se logran, tanto financieras como logísticas, se entendió pertinente superponer en un mismo relevamiento más de una actividad. Rápidamente se evaluó esa posibilidad y ante su factibilidad se abandonó la idea de avanzar tan sólo en el Censo de Población, para comenzar a trabajar sobre un Proyecto más ambicioso al que se denominó CENSOS 2011.
3. OBJETIVOS
En ese marco los objetivos generales del Proyecto son:
1. Actualizar la Base Cartográfica del Instituto y la toponimia referencial de todo el país.
2. Actualizar el Directorio de Domicilios con fines estadísticos.
3. Realizar el 1° Censo de Entorno Urbanístico.
4. Realizar el 8° Censo Nacional de Población.
5. Realizar el 4° Censo Nacional de Hogares.
6. Realizar el 6° Censo Nacional de Viviendas.
7. Realizar el Censo Nacional de Locales con actividad económica.
8. Ampliar los acuerdos existentes en materia de armonización en el ámbito del MERCOSUR para facilitar el análisis demográfico y habitacional a nivel regional.
1) La Actualización de la Base Cartográfica consiste en identificar las diferencias entre los mapas que posee el INE y la realidad territorial, ajustando así la base de localidades censales y sus límites territoriales, respetando los criterios adoptados por los gobiernos departamentales.
2) El Censo de Entorno Urbanístico releva las características ambientales del territorio, obteniéndose información de los espacios públicos, calles y veredas.
3) El Censo de Domicilios con fines estadísticos, se realiza sólo en áreas urbanas, se genera una base de datos que permite la ubicación precisa de las unidades a investigar en las encuestas por muestreo que realiza el INE.
4) El Censo de Locales amplía el conocimiento sobre la distribución de las empresas, instituciones y organizaciones en el territorio nacional, y abarca toda edificación que no tenga fines residenciales, como por ejemplo comercios, industrias, templos, policlínicas, merenderos y otros que encuentre en su recorrido.
5) El Censo de Viviendas permite conocer el número, distribución y características de las viviendas en el país.
6) El Censo de Hogares aporta información sobre la disponibilidad de servicios con que cuentan los hogares, su nivel de confort y equipamiento.
7) El Censo de Población es la principal fuente de información demográfica. Permite conocer cuántos son los habitantes del país, cómo se distribuyen en el territorio y cuales son sus características.
4. JUSTIFICACIÓN
Una de las principales fuentes de datos primarios para alimentar el Sistema de Estadísticas Sociales y Demográficas, es el Censo de Población, Hogares y Viviendas.
Su importancia radica no solamente en la información que por sí mismo brinda, sino en que es el único procedimiento estadístico que permite identificar y cuantificar sucesos de muy baja frecuencia en la población y fundamentalmente permitir la construcción de los marcos de muestreo para las encuestas a hogares.
Los fuertes movimientos poblacionales no sólo fuera de fronteras, sino dentro del propio territorio nacional, llevan a la rápida obsolescencia de los marcos de muestreo y consecuentemente las encuestas pueden perder representatividad y llevar a la distorsión de resultados. Esta dinámica lleva a que en muchos foros ya se esté recomendando censos cada diez años y recuentos al quinto año, en la medida que los presupuestos nacionales lo puedan atender.
Precisamente los Censos son operaciones muy costosas, por lo que debe hacerse el mayor esfuerzo para obtener la mayor cantidad de productos y de la mejor calidad, sin caer en la pretensión de exigirle al Censo la solución de todos los problemas de información que el país demanda.
Aceptando lo anterior es que se han definido los objetivos expuestos y que apuntan a cubrir vacíos existentes, sin un incremento significativo de costos y aprovechando el barrido exhaustivo que del territorio nacional hace el operativo censal.
La conformación de una base, registro o directorio de domicilios, tiene por justificación una perfecta ubicación de las unidades objeto de investigación, lo que facilita la confección de mapas temáticos y al mismo tiempo la llegada inequívoca de los encuestadores al sitio seleccionado.
Del porqué son necesarios los censos de población, hogares y viviendas, en párrafos anteriores se aprecia argumentación suficiente. Resulta de todas formas válido agregar que toda planificación -pública o privada-, en alguna instancia exige de un correcto conocimiento de la cantidad, características y distribución territorial de aquellas variables.
Por otro lado, el Instituto dispone de marcos de empresas o entidades jurídicas para sortear sus muestras de encuestas económicas, a partir de los registros administrativos de DGI y BPS y esta economía de escala está fuera de discusión, razón por la cual no se plantean Censos Económicos por barrido. Esto no implica dejar de reconocer que por este mecanismo sólo se logra información del sector formal, perdiéndose la que corresponde a las empresas informales (no registradas).
Pero las fuentes mencionadas carecen de un registro de locales con actividad económica y su ubicación territorial. En el operativo Censos 2011, se apuntó a conformar este directorio y asociarlo al Registro de empresas mencionado, teniendo un conocimiento mayor sobre la constitución locativa de las entidades jurídicas que operan en el país.
Finalmente mencionar que al presente se han incrementado los requerimientos por información de corte urbano y ambiental, por lo que se estimó pertinente comenzar con su abordaje a partir del relevamiento 2011.
